實行“清單管理” 推進依法治校
——專家解讀《高等學校信息公開事項清單》
《清單》體現了教育行政管理方式的創新，改變了過去僅僅依靠下達命令、制定計劃以及分配資源的管理方式，越來越依靠制度和社會監督力量，通過明確高校信息公開事項，實現依法行政和規范管理。
更高程度的信息公開有利于抑制高校內部腐敗行為的發生。陽光是最好的防腐劑，將蒙在權力運作過程上的幕布揭開，對于防止可能出現的教育腐敗最為有效，同時這可能也是最為廉價的反腐方式。
解讀專家：馬懷德 中國政法大學副校長、教授；王錫鋅 北京大學法學院副院長、教授；呂艷濱 中國社會科學院法學研究所副研究員
近日，教育部根據《政府信息公開條例》和《高等學校信息公開辦法》制定發布《高等學校信息公開事項清單》（以下簡稱“《清單》”），要求全國各高校在今年10月底之前向社會全面公開清單所列事項。《清單》內容匯集了包括基本信息、招生考試信息、財務資產及收費信息、人事師資信息、教學質量信息、學生管理服務信息、學風建設信息、學位學科信息、對外交流與合作信息和其他信息等在內的10個大類50條具體項目。同時，教育部要求各高校編制學校上一學年信息公開工作年度報告，對清單所列信息的公開情況逐條詳細說明。
為進一步深入解讀《清單》，本報邀請3位專家從多個視角和維度發表觀點。
發布《清單》是依法治校的重要舉措
記者：如何從依法治校的高度看待教育部此次出臺的《高等學校信息公開事項清單》？
馬懷德：發布《清單》是教育部繼《高等學校信息公開辦法》之后推動高校信息公開工作的又一重要舉措，對于貫徹落實十八屆三中全會關于推行權力清單制度和四中全會關于全面推進政務公開的要求，深化校務公開、提升高校透明度、加強社會監督、預防腐敗，進一步推動依法治校具有重要意義。
一方面，《清單》體現了教育行政管理方式的創新，改變了過去僅僅依靠下達命令、制定計劃以及分配資源的管理方式，越來越依靠制度和社會監督力量，通過明確高校信息公開事項，實現依法行政和規范管理。另一方面，清單制度有利于促進依法治校，建立現代大學制度。根據清單制度，學校不僅明確了必須主動公開的所有事項，而且通過公開這些事項，可以加強校內規范管理，接受社會監督，進一步推動以大學章程建設為重點的依法治校工作。此外，通過公開清單制度，還可以逐漸形成高校與社會有效溝通交流的一個渠道，高校可以充分展示和提升其自身的軟實力，建立良好的公眾形象，成為高校自主辦學、快速發展的良好契機。
在信息公開的內容、程序、范圍以及監督方式的設計上，《清單》具有幾方面的突出特點：
一是較全面地總結了高校應當主動公開的項目。《清單》在《高等學校信息公開辦法》的基礎上，根據國務院要求和征求意見情況，增加了許多新的項目。將高校應當主動向社會公開的信息項目進行歸類和列舉，比較全面地囊括了高校工作的各個方面及層次，回應了社會各界及廣大在校師生所關切的問題。
二是對應當主動公開的項目有明確、具體和清晰的指向。《清單》所列舉的項目與高校實際情況相結合，突出師生和人民群眾關切的問題，明確了高校信息公開的依據、范圍、原則等問題，并對信息公開的管理和工作機制、實施方式以及監督保障機制等作出具體規定，使高校信息公開在制度設計上更加具有針對性和可操作性。
三是強調對高校工作中重點核心信息的公開。《清單》中一方面要求對近年來高校工作中容易產生問題的招生考試、財務管理、人事安排等核心信息進行詳細公開，另一方面重點關注了教學質量、學風建設，以及學生、學科學位管理等方面的工作信息公開。這使得對高校教育工作的規范和監督更加嚴格，能夠有效地防范與遏制高校工作中的行政腐敗和學術腐敗，有力地推動和促進依法治校。
四是強化高校信息公開工作的內部考評和外部評估機制。《清單》在明確高校信息公開的范圍和標準，規定主動公開的具體形式和程序的同時，還明確具體的保障和問責措施，要求高校建立健全信息公開工作的監督檢查、年度報告、社會評議、責任追究等一系列制度，創新性地引入第三方評估機制。
五是重視將高校常態活動的過程信息進行公開。高校與政府的常態活動存在差異性，與政府信息公開相比，高校信息公開存在其特殊性。這種特殊性體現在高校的活動由管理公共事務與提供社會公共服務兩部分組成，因而由此產生信息的公開范圍與政府信息公開范圍存在一定的區別。《清單》所列舉的項目在一定程度上考慮到了這一特殊性，重視將高校參與兩方面職能活動的過程信息進行公開，而不局限于行使公權力的職能范圍內。這是有別于政府信息公開的一種進步。
《清單》出臺意義重大，但落實任務更加艱巨。建議在以下方面著力：一是要嚴格督促和審查，確保各項要求得到切實執行，不流于形式；二是要設計具體的評估標準并盡快實行第三方評估制度，建立完善的評估體系；三是要落實問責機制，追究和預防推諉執行和欺上瞞下的現象；四是要歸納和解決信息公開過程中暴露出的問題，使得這項措施能夠真正地發揮其作用，實現預想的目標。
“清單管理”是高校治理現代化的要求
記者：推進治理結構和治理能力現代化是高校一段時期內面臨的一項核心任務，信息公開在其中應發揮怎樣的作用？
王錫鋅：在推進治理現代化背景下，《清單》的出臺無疑是推動“清單管理”制度日趨完善，推進高校信息公開工作走向深入，進而促進我國高校治理結構、治理體系、治理能力現代化的一項重要而積極的舉措。
“治理”不同于“管理”，其核心在于多方主體的共同參與，而非單方高權主體的管控。在治理的過程中，各方主體以公開、平等、透明、具有交互性的方式實現公共利益的擴大與增值，其中所展現出來的是履行社會公共職能的一方所具有的負責任的、具有公信力的形象，以及對社會公眾主體地位的尊重。這種具有平等對話、充分協商性質的治理模式有賴于開放、坦誠的態度和嚴格遵照既定規則辦事的精神，而公開與透明正是實現此種開放式治理和依規則治理必不可少的條件。
自2007年《政府信息公開條例》、2010年《高等學校信息公開辦法》實施以來，高等學校信息公開工作在范圍、程度等方面已經取得一定的進步，但與公眾的期待仍然存在相當的距離。此中當然存在高校管理層認識、意愿等方面的問題，但同樣重要的是目前高校在信息數據管理上較為粗放、規范化程度較低，從而導致高校信息管理集成化程度不高、信息收集和使用呈現碎片化的狀態。相對原有的管理方式而言，“清單管理”是一種更加精細的流程化管理方式，能夠顯著增強管理過程的規范性和統一性，有利于形成穩定的預期和常態化的操作規程，避免采用“運動模式”推動相關工作，也大大減少了“人治”因素的影響。
顯然，將所有的事項集中于一體并陳列在統一的清單之上，能夠使各方對所要求的事項一目了然。對于作為監督機關的教育行政主管部門而言，清晰、規范的《清單》為實施有效、有力、及時的監督提供了更為直接的指引。因為《清單》使本身相對模糊的上位規則變得細致、精確，減小了需要裁量和判斷的空間，具有更強的可操作性。而對于廣大的高校師生和社會公眾來說，清單為他們創造了快速、準確了解高校管理信息的渠道。同時，他們可以自行核對高校實際公開的信息與清單要求的差異，便于展開日常監督。
呂艷濱：對法律法規落實情況進行評估是政府管理的重要輔助手段，是實現國家治理體系和治理能力現代化的具體體現和重要路徑，也是實現精細化管理的必然要求。精細化管理的核心要義是將定性研究與定量研究有機結合，用科學、客觀的統計數據來反映管理現狀、指導政府決策、引導被管理者的行為，反對并防止拍腦袋決策。這必須要由專門的機構、運用專門的測量工具來進行獨立、客觀、科學的評價。
借力第三方評估推進高校公開透明
記者：《清單》對高校信息公開落實情況建立了怎樣的評估機制？
呂艷濱：近年來，高校在教育行政管理部門的指導下，積極推進信息公開，走在公共企事業單位信息公開前列。此次《清單》明確提出，將引入第三方評估機制，對高校信息公開落實情況進行評估、督查。
長期以來，無論是評價政府自身工作，還是評價政府管理狀況，往往都是由管理者主導、由管理者評價，具有局限性。對高校落實法律、法規、規章等關于公開信息要求的情況進行評價，避免管理者主導評價、高校自我評價的種種短板，必須引入第三方評估機制。第一，評估者只能是管理者與被管理者之外的主體。為了確保評估的客觀性，評估者絕不能與被評估者有利益糾葛，既不能是其管理者或者被管理者，也不能有任何商業目的，與之有任何的利益輸送。唯有如此，評估者才能擺脫“屁股決定腦袋”的定律，站在客觀的立場上，評價高校信息公開的管理工作和高校落實信息公開規定的情況。
第二，評估必須堅持依法設定指標原則。確定好評估什么、怎么評估是做好評估的前提，不能漫無目的、隨心所欲。就高校信息公開的評估工作而言，只能堅持依法原則，即法律法規等要求高校公開什么，就評估什么，要求怎么公開，就怎么評估。
第三，評估應當堅持客觀原則。第三方評估的生命力在于客觀反映真實情況，做到一視同仁。應盡可能減少各種價值判斷的指標，不做“好”、“壞”的區分，而著力評判“有”和“無”，不給測評人員過多裁量權，不讓其見仁見智地作選擇。
第四，評估應當堅持測量日常工作，不搞突擊檢查。評估的目是為了督促工作，不是一陣風似的搞運動，必須做到“四不”，即不提前通知評估對象、不提前布置評估工作、不作動員、不告知評估內容。就高校信息公開而言，公開什么、向誰公開、什么時間公開、以哪種方式公開，法律法規已有明確規定。評估中能否獲得較好的評價，完全取決于自己是否嚴格按照“考試范圍”和要求去做。評估結果也要“陽光”，評估結束后評估依據、評估結果都應向社會和被評估者公開，接受社會公眾的檢驗。
第五，評估必須注重制度的運行效果。第三方評估的最終結果可能是得出一套測評指數、一組排名，也可能得出一系列統計數據，但更為重要的是通過對每一個測評指標的數據采集，分析相關制度的落實情況，讓每一所高校了解自身工作的亮點及存在的問題。只有這樣，才能明確究竟是制度設計存在不足，還是制度落實不到位，從而為進一步推進高校信息公開工作提供有力參考。
“清單管理”是推進現代大學治理的切入點
記者：信息公開是現代大學治理的必然要求，《清單》的發布對高校樹立良好的公共形象有何意義？
王錫鋅：在高校大力推行以清單式管理為基礎的信息公開工作，對于維護公共利益、樹立高校作為履行公共職能主體的良好形象具有十分重要的意義。
首先，更高程度的信息公開有利于抑制高校內部腐敗行為的發生。近些年來，媒體屢屢曝光高校在招生、科研經費、基礎設施建設、財務管理等方面存在的腐敗行為，嚴重損害了高校作為學術圣地的聲譽。究其原因，或許還是應當歸結到高校不透明的決策過程和缺乏監督的權力運作。陽光是最好的防腐劑，將蒙在權力運作過程上的幕布揭開，對于防止可能出現的教育腐敗最為有效，同時這可能也是最為廉價的反腐方式。
其次，信息公開有利于消解信息不對稱，增進相互之間的理解和信任。在傳統的管理模式下，較少存在管理者和被管理者信息交互的情況，信息的傳遞往往是單方面的或者事后的。因此，可能出現的情形是：決策者對于相對人的訴求不盡清楚，而相對人對于決策者的目的存在誤解。但在現代治理模式中，信息共享成了必然要求。此時，決策層依據作出決定的信息被更多地披露給外界，便于受影響主體及時了解有關信息。同時，在充分了解信息的基礎之上，相對人可以將他們的意見和建議反饋給決策者，以利于決策更加貼近現實需要。
再其次，高校對于自身管理、運作過程中重要信息的公開，體現了對廣大師生和社會公眾知情權和監督權的保障。比如，公立高校運用政府資金從事各項辦學活動，就應向社會公開其使用資金的方式和數額，使作為納稅人的公眾有機會了解公共資金是否得到合理使用。甚至高校還應該定期公布其內部人員在資金支持下所取得的成績，以顯示資金的使用收到了實效。國外有部分高校會將本校科研人員受政府資金資助所取得的成果公布在網上，向外界展現自身較高的資金利用效益，同時也在一定程度上促進公眾對某一問題的認識或產學研的交流與合作。此外，某些高校還有可能會獲得校友或者社會人士的捐贈，對于這些款項使用情況的定期公布，同樣表現了學校對于捐贈者知情權的尊重，以坦誠的態度示人也使未來潛在的捐贈者或投資者放心。
管理透明對高校治理提出新要求
記者：高校如何以此次《清單》發布為契機，不斷提升內部管理水平？
王錫鋅：“清單管理”與信息公開制度的結合，對于完善高校治理體系、提升高校治理能力具有重要意義。高校應當以此為契機，增大公開程度，實現內部管理水平的提升。
第一，按照要求，各高校需構建統一網絡平臺，及時、準確、全面公開《清單》所要求的信息，并按期提交信息公開年報。要特別注重公眾關心領域的信息公開工作，尤其應重視招生、財務、人事、基建等腐敗高發領域的信息披露，務求詳細，真正做到讓權力在陽光下運作。
第二，公布的信息應當便于公眾閱讀、查閱、理解，不能設置人為的障礙。在信息公開的實踐中，負有公開義務的高校不能采取打擦邊球的形式，在網頁上較不顯著的位置放置重要信息，或者在公眾檢索、查閱過程中設置技術障礙，阻撓相關利益群體和公眾對信息的獲取。因此，建議高校在各自的信息公開平臺上直接根據清單所列項目安排信息公開目錄內容，并設置相應超鏈接，方便查閱者使用。需主動公開的內容應使查閱者可以通過搜索引擎的關鍵詞模糊搜索查閱到。對于具有專業性的信息，或者公眾不易直接理解的信息，在公布的同時應當附帶說明，或者直接以較易被理解的方式公布。
第三，除了清單已經羅列的內容之外，高校還可以結合具體情況，特別是結合社會公眾、教職員工、學生關心的重點和熱點問題，積極拓展信息公開的范圍。比如，有條件的高校可以嘗試在不侵犯知識產權的情況下，公開本校部分具有代表性的科研成果，促進社會對于高校所做工作的了解。事實上，《清單》只是一個底線要求，高校應在《清單》要求的基礎上，進一步拓展公開范圍、加大公開力度。
高校除了按照《清單》的要求切實做好信息披露工作之外，還應當以此為基礎，進一步推動高校民主參與水平，提升治理能力。高校是專家學者集中之地，是知識匯集和傳播的殿堂，學校管理層需借助優勢，善加利用。高校可以在充分公開決策信息的基礎上，積極鼓勵教師和學生向學校建言獻策，并耐心傾聽來自廣大師生的心聲。此舉一方面有利于匯聚眾多知識精英的智識資源，為決策科學化提供保障；另一方面也能使高校決策層對于來自師生的需求了然于胸，對基層出現的問題形成準確的判斷，從而出臺更加具有針對性的政策或措施。并且，這也可以使學校的重大決定在師生和社會公眾當中獲得更高的認同程度。所以，在擴大公開范圍、加深公開程度的同時，高校還可以適當考慮進一步完善包括教師代表大會、學生代表大會、重大事項聽證等有利于提升學校內部民主治理、科學治理程度的組織結構或制度，以機構、制度的協調發展促進內部治理現代化的實現。
不過，雖然《清單》及之前的《高等學校信息公開辦法》指出了高校信息公開的路徑，但與此相比更為重要的是制度的落實。否則紙面上寫得再好，寫得再漂亮，如果操作起來、落實起來不能到位，那就是一個擺設。而制度落實的關鍵又在于有效的監督和激勵。
在監督方面，首先應明確義務主體和行政監督主體中的責任部門和責任人，將信息公開工作納入教育部門對高校的日常工作的檢查與評價中去。對于不履行信息公開義務的高校，應嚴格按照《高等學校信息公開辦法》追究直接責任人和相關負責人的行政責任。其次，除了教育主管部門的督促檢查之外，也應向高校教師、學生充分開放監督渠道，并邀請獨立、專業的社會第三方就高校信息公開工作的情況進行評估，利用相對人和社會的力量強化對于高校信息公開工作的監督。對于積極履行義務，或者能夠超越清單范圍、增加公開事項的高校，教育部門也應給予相應的獎勵，并將較為成功的高校經驗整理成指導性案例進行公布，以鼓勵更多高校邁上透明化管理的道路。
高校信息公開制度的發展及高校治理現代化的推進是一個逐步演變的過程，無法一蹴而就，需要教育行政主管部門、社會公眾及高校本身的持續努力與推動。“清單管理”的實施是這條道路上又一個重要的里程碑，它也將為未來更進一步的制度完善措施奠定基礎。我們期待在教育信息公開領域未來能有更多的制度創新產生，也期待高校的現代化治理體系和治理能力在一個又一個的里程碑之后能夠獲得長足的進步。
《中國教育報》2014年11月15日第3版
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