簡政放權進行時①

編者按：以轉變職能和簡政放權為重點，推進教育管辦評分離，形成政府管教育、學校自主辦學、社會廣泛參與的新格局，這是教育部今年的重點工作之一。本報今天推出“簡政放權進行時”系列報道，關注擴大省級政府教育統籌權，以及落實和擴大高校辦學自主權，敬請關注。

政府管大事 高校辦特色

——中央財經大學校長王廣謙、中國政法大學黨委書記石亞軍談擴大和落實高校辦學自主權

王廣謙 中央財經大學校長 石亞軍 中國政法大學黨委書記

政府與高校的關系從機構職能的角度可以進行三個維度的考量：從職能定位角度看，是行政與學術的關系；從職能層級角度看，是宏觀與微觀的關系；從職能履行方式角度看，是管學與辦學的關系。

在我國政府職能轉變過程中，存在三只攔路虎：一是部門利益，二是行政資源割據，三是平行等差。

落實高校辦學自主權，總體情況向好，但存在四個結構性不平衡。

追求真理、培養人才，這是大學的本質。大學辦學自主權是指大學作為一個獨立的學術機構，為了完成歷史使命和時代任務，進行自我調適、自我調整的能力。它是進行創造性研究和教學活動的必要條件，是分析高校與政府和社會之間的關系的關鍵點，反映了政府和社會對學校活動支持和干預的程度。怎樣進一步理順政府與高校的關系，擴大和落實高校的辦學自主權？中國教育報、3月24日專訪中央財經大學校長王廣謙、中國政法大學黨委書記石亞軍。

明晰管學和辦學權力邊界

問：落實高校辦學自主權是治理體系改革的一個重要內容。就外部而言，要理順政府、社會和學校的關系，政府、社會和學校應當是怎樣一種關系？三者的關系又該如何理順？

王廣謙：政府、社會和大學之間的關系不能簡單地理解為領導與被領導、培養人和使用人的關系。應該說，這三者共同承擔著培養高素質、高水平人才的責任，同時也承擔著通過培養高素質、高水平人才推動社會進步的責任。三者在培養人才過程中的責任和重點各有不同，但是目標是一致的。就部屬大學來說，比如中央財經大學和中國政法大學都是教育部的直屬大學，都是由國家舉辦、政府主管的。國家作為投資者、管理者，對于大學具有領導權、調控權、監督權。但國家、政府在行使這些權力的同時，如何保證大學的主動權和積極性，這里邊的學問很大。

總的來說，政府管理大學的重點應該在管方向、管政策、管引導、管評價這幾個方面，通過完善制度讓大學在辦學過程當中，充分發揮教職員工特別是師生的主動性、創造性。比如教育部最近公布24項權力清單，就是一種解決的方式。

現代大學承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新這四大功能，這也是大學的使命。同時，大學還是政府向社會提供公共服務的重要載體。從大學的經費來源來看，不論是來自于政府的經費，還是來自于學生的學費，以及來自于社會捐贈，它們都是公眾創造財富的積累和使用。因此，大學必須為國家戰略服務，為社會服務，要對政府負責，也要對社會公眾負責，更重要的要為未來負責。大學的品質對建設美好的社會至關重要。

大學與社會的關系不僅僅是人才的培養者與接受者的關系，更具有內在互融的關系。大學為社會提供人才和智力支撐，社會為大學提供發展的舞臺和空間。學生來自于社會公眾家庭，是在家庭教育、學校教育、社會教育互融當中成長起來的，培養好學生是學校的責任也是社會的責任。因此，現代大學應該更加融入社會，社會應該更加關心大學，社會和大學應該建立緊密的聯系，這很重要。

一方面，大學的發展和這四大功能的實現需要社會的廣泛參與。比如，設立基金會、理事會、校企研究中心、科技轉化中心、培訓中心等。另一方面，社會應該給大學更多的支持，為大學的發展提供平臺，也就是提供政府以外的資源，給大學發展提供創新的活力和動力，甚至一些驅動力。所謂的需求引導創新，不僅包括人才培養的創新，而且包括科學研究創新、社會服務創新、文化傳承創新，社會有這種需求，大學做這種創新，而這種創新的實現給了社會很大的引導和促動。

總之，理順三者的關系，需要完善教育法規體系和加強制度建設，完善我們大學的制度。

石亞軍：理順政府和高校之間的關系是2013年“兩會”以后，政府新一輪改革一個重要的組成部分。最近幾年，政府改革有一個非常明顯的特點，就是緊緊圍繞“政府職能轉變”為核心，到了黨的十八屆三中全會，進一步明確提出要理順政府與市場和社會的關系。

政府和高校之間的關系，總的來說是相輔相成的關系。從機構職能這個角度來考量，它有三個維度：第一，從機構職能的定位上來說，是行政和學術之間的關系。政府是從事行政管理的，大學是從事學術發展的。第二，從機構職能的層級劃分來說，是宏觀和微觀的關系。政府管教育是一個宏觀管理，大學管教育是一個微觀管理。第三，從履行機構職能的方式上來說，是管學和辦學的關系。政府是管學的，高校是辦學的。

長期以來，尤其在高度集中的計劃經濟體制下，國家的權力和社會的權力是兩個集中——一是向政府集中，二是在政府體系當中向高層政府乃至中央政府集中。集中的結果使得這三個維度關系發生了一些偏差。

那么，存在什么問題呢？首先，在第一個維度上，形成行政決定學術；其次，在第二個維度上，形成宏觀干預微觀；第三，在第三個維度上，形成管學代庖辦學。

上述這些問題會導致這樣一些情況：由于行政決定學術，大學缺乏微觀運行的具體目標，由于宏觀干預微觀，導致大學運行中學術繁榮內生動力不足，由于管學代庖辦學，導致大學事業發展的創新空間不夠。

要理順政府與社會，尤其在教育系統內部要理順政府與學校以及高校之間的關系，很重要的一點是需要搞清政府和高校在管大學和辦大學之間的權力定位和權力的邊界。

中國政府各種職能的履行究竟在管什么？政府十八大報告提出二十個字、五個方面——“宏觀調控，市場監管，社會管理，公共服務，環境保護”。用這樣一個要求看教育政府職能的話，我認為整個政府對教育、對高校主要是“管大事，議長遠，謀全局”，主要負責方向、秩序，質量，公平。靠什么作為手段來實現這樣一種職能呢？通過宏觀調控，進行戰略布局、公共政策、質量標準和運行監控。高校的權力邊界在哪里呢？高校主要的任務就是要“辦特色、上水平、入主流”，管好自己的規模、結構、質量和效應。

究竟政府該管什么，高校該管什么，把這個權力邊界明晰了，通過現有的行政審批制度的改革，以及中央和國務院前所未有的大力度下放行政審批權，解決過去政府在行政上決定學術過多、在宏觀上干涉微觀過多、在管學上代庖辦學過多等問題，當把這些問題解決了，相互的關系就理順了。

落實辦學自主權總體向好

問：《高等教育法》規定，高校享有招生、學科專業設置、教育教學、科學研究與社會服務、國際交流合作、機構設置與人事管理、財產管理與使用等七個方面的自主權。教育規劃綱要頒布實施以來，高校在選拔錄取、本科專業設置、自行審核一級博士點、設置研究生院、招聘人才、校長公開選拔以及資產管理等方面獲得了更多的自主權。在你們看來，高校現有的辦學自主權落實得怎么樣？

王廣謙：中央財經大學是教育部的直屬大學，我的體會是直屬高校享有的辦學自主權還是比較充分的，在大的方面和關鍵點上還沒有遇到學校希望主動辦學、提高質量和水平而受到過多政策約束或者教育部干涉的情況。比如教師招聘、聘請高水平學者、專業設置、校園建設等方面，教育部領導和各司局都給了一些重要的指導性意見，對我們有很多的促進和引導作用。當然，在一些指標規定如本科畢業生保研比例、教師職稱比例結構等方面仍有改進的空間。

我認為，辦好大學并培養高水平的人才，通過減政放權和擴大學校自主權僅僅是一個方面，而不是全部的內容，更重要的還在于大學自身的發展動力。在擴大辦學自主權問題上，在與地方高校領導的交流中，我感覺地方政府對地方高校管得比較死，高校的辦學自主權落實得還不夠好，這也影響了地方高校的發展。

石亞軍：在我國政府職能轉變的整個過程中，目前存在三個難度：部門利益、行政資源割據和平行等差。

部門利益大家比較清楚。那么，什么是行政資源割據？這就好比國務院的不同部門共同管一件事情，每一個部門掌握著自己的行政資源，別的部門很難用得上，而為了要決定同一件事情，行政協調的成本就會非常高，而且效果不一定好，這就是行政資源割據。

什么是平行等差？在法律的意義上，國務院25個組成部門都是平等的，但是由于各種各樣的原因，實際上形成了強勢部門和弱勢部門之分。這是我國行政體制改革中政府職能轉變面臨的三道坎兒。

在這種背景下，評價《高等教育法》規定的高校辦學自主權，尤其是2010年教育規劃剛要頒布后高校辦學自主權的總的落實情況，包括速度、規模、成效，我認為總體上是向好的，而且是令人樂觀的。但同時，存在結構性的不平衡，主要體現在以下幾方面：

第一，教育部下放高校辦學自主權做得非常好，但是相對來說有一些部委就做得不夠好，主要原因是行政資源割據和平行等差導致的。比如一些大學不是教育部主管，而教育部跟有的部相比屬于弱勢部門，因此協調起來很困難。

第二，與教育部直屬重點大學享受的辦學自主權相比，地方院校的辦學自主權還是受到很大的制約。地方政府的教育行政部門還有其他管理高校的部門對地方高校的牽制力還是很大的。

第三，高校辦學自主權方面，中央政府落實得比較好，地方政府相對落實得不夠好。

防止地方截留高校自主權

問：要進一步清理政府的隱形職能，這確實是一項比較艱巨的任務。我曾查看過一些歷史資料，比如1979年12月6日《人民日報》發表了復旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、上海師范大學劉佛年、上海交通大學黨委書記鄧旭初等高校領導呼吁給高校一點辦學自主權，這些校長、書記的真知灼見得到很多高校的積極回應，學者們也開始進行相關研究。作為高校的負責人，可否談一談你們希望在哪些方面進一步擴大高校的自主權？

石亞軍：拿學科專業設置來說，除了涉及國家安全、重大結構部署、重大投資項目、重大質量責任的專業，每一個大學是否可以根據自己的目標定位、社會經濟發展水平，去設置專業學科、設置課程、人才培養模式以及科研的學術評價體系。

高校的校長、書記和領導班子不會隨隨便便拿自己的品牌去糟踏的，讓高校自己去運作，讓它在經濟社會發展當中不斷尋找自己的辦學定位和人才定位，這樣大學的活力才會迸發出來。

進一步擴大高校的自主權，首先要解決幾個問題。第一，要厘清國務院各部門中與大學自主權有關的各部門之間的權力界限。必須要審批的、必須要管好的都歸屬到教育部，由教育部來主責，其他部門出于責任擁有協責，最終形成一個主責與協責相配合的管理機制。第二，對于教育部直屬重點大學，在每年研究生免推指標的審批、大學教授的數量等方面，要進一步松綁。第三，對于地方院校的學科專業建設、隊伍建設、職稱評聘等方面上也應該進一步放權。此外，教育部向地方院校下放權力的時候，還需要防止地方政府部門截留高校的自主權，防止地方政府非教育主管部門截留教育主管部門的職能。還要注意在三級政府，即國務院、省級和市級之間合理的匹配。

王廣謙：這是一個很有挑戰性的問題。剛才我提到，就我校而言，并沒有感覺到自主權管理過嚴或者沒有發展空間。自主權還是需要緊扣我們初級階段的國情以及現階段的社會狀況。如自主招生頂著壓力找出好學生也是很不容易的，很多方面需要在發展過程當中解決。改革需要一個過程，如果按照西方大學的自主權完全去套的話，現階段恐怕也是不行的。因此，確定方向下決心推進很重要，在推進過程中根據經濟社會和大學發展的實際狀況有所區別也很重要。這也是一個系統工程。

堅持放權和監管兩輪驅動

問：放權很重要，監管也非常重要。據了解，有些高校內部治理還不夠完善，影響了自主權的有效行使。請問，要進一步擴大和落實高校自主權，怎樣堅持放權和監管同步？

石亞軍：李克強總理在提出國務院改革和職能轉變電視電話會議上講得很清楚——放權和監管兩個輪子都要做圓。從政府對高校的定位來看，就是放權和監管都要做好。

第一，政府要抓好宏觀調控。要加強針對性和有效性，要把一些重要的資源用在教育的重要領域和環節。第二，政府放權之后還要優化審批程序。政府雖然放權但還有行政審批權，而不得不審的一定要優化，其中要規范自有裁量權，過去有很多自有裁量權，留下來的審批權一定要規范這個裁量權，同時，申報的程序、評價的標準應該體現公平和規范。第三，要創新監管方式。如何創新政府的監管方式？用什么樣的一種模式、觀測點和手段去監控大學的辦學質量，這套方法是我們缺乏的，需要創新。第四，政府要創新公共服務的供給方式。當政府職能轉變了以后，好多原來有的一些職能，實際上可以讓企業、社會組織以及中介組織去做，比如評估，評估未必就是由政府自己來包打天下，今后可以培育一個高等學校評估市場，由第三方中介組織來做，然后政府去購買這種服務，要創新這類公共服務的供給方式。

對于大學來說，就是一個命題——構建現代大學治理結構。要理順黨委的政治系統、校長的行政系統、學術系統、民主管理系統這四大系統之間的權力關系、權力運行機制。通過現代大學治理結構來提升大學自身的治理能力和內部的質量監控保障體系。

王廣謙：隨著辦學自主權的逐步擴大，以及發展過程中國內外形勢的變化，政府、社會、大學自身對辦學都特別關心。因此，要建立更好的大學制度、大學章程，用它來約束大學，包括大學組織機構和學科專業設置的科學化，大學精神和大學文化的提煉凝結，以及大學治理結構的合理化和實施中的精細化，這些應該都是大學章程當中應該包含的內容。

放權和監管如何同步？一方面，政府在實行權力清單管理、堅持放權的過程中要實行同步監管。主要是制定高等教育的基本規范和國家標準，使高校辦學有章可循，也便于與國際比較，通過規范和標準來管理高等教育，通過規范和國家標準的貫徹落實以及評估、督導、懲戒等監管措施，促進大學的自律管理，推進我國高等教育的整體現代化。

另一方面，更重要的是大學自身的發展，而促進大學自身發展是件很不容易的事，它受多重制約，受到社會各種因素的影響。不是說某一個偉大的教育家，像美國大學的校長來華辦學就能成功的，這與一個國家的文化傳統相關，與一個國家的發展階段相關，與社會狀況、社會評價、社會價值觀等都相關。但是，至少有一點是對的，就是辦好大學，要在辦學過程中尊重它的教育規律、教學規律、人才成長規律，不能急于求成。（記者 唐景莉）

（詳見）

《中國教育報》2014年3月31日第9版

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