“關注學前教育新發展”系列報道之十

教育規劃綱要指出：“大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。”但截至2013年底，全國共有幼兒園19.86萬所，其中民辦園13.35萬所，占比67.22%，遠遠超過公辦園，因此——

提高公辦園比例勢在必行

焦海洋繪

世界銀行、經濟合作與發展組織、聯合國兒基會的經驗表明，只有當一個國家財政性學前教育經費占財政性教育經費的10%、占GDP的1%時，學前教育才能實現可持續發展。而目前，我國學前教育財政性投入占教育經費的比例只有3.3%。因此，建議各級政府在發展普惠性學前教育時，要在整體結構上保障公辦園的比例不低于50%，農村地區、貧困地區不低于70%。

據統計，截至2013年底，全國共有幼兒園19.86萬所，其中民辦園13.35萬所，占比67.22%；全國在園幼兒達到3895萬人，其中民辦園1990萬人，占比51.09%。在對全國范圍內16個區縣的數據采集中，我們也發現，在2010-2012年3年間，這些地區公辦園數量的增長率為3.9%，民辦園數量的增長率為10.8%，普惠性民辦園數量的增長率為91.9%.。

教育規劃綱要指出，要大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。但統計數據卻表明，近年來民辦園的數量增長遠遠大于公辦園，許多地方將“大力發展普惠性學前教育”變成了“大力發展普惠性民辦學前教育”。筆者認為，在今后的學前教育發展中，有必要對“擴大普惠性學前教育資源”進一步加以政策細化，明確規定發展普惠性學前教育要有`一定比例的公辦園做前提。

落實“政府主導”需要提高公辦園比例

教育規劃綱要提出，要建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，要大力發展公辦幼兒園、積極扶持民辦幼兒園。在這一表述中，對“政府主導”的解釋是雙重的，即既要大力發展公辦園，也要積極扶持民辦園，任何一個方面都不能偏廢。而且，大力發展公辦園優先于積極扶持民辦園，因為公辦園是政府實現其學前教育底線責任的保障，是世界范圍內任何一個國家都不會輕易放棄的責任，只是在不同國家稱謂方式不同而已。

如果學前教育三年行動計劃的實施結果只是推動民辦園的大規模發展，那么，“政府主導、社會參與、公民辦并舉”的學前教育辦園體制就沒有真正建立起來，甚至是發生了根本性偏差。進一步而言，以民辦園為主體的學前教育不可能是“普惠性學前教育”，民辦園的逐利本性使其無法擔當公益性責任。即便各地普惠性民辦園已占一定比例且還在不斷地擴大，但與公辦園相比，政府扶持普惠性民辦園的財政性經費畢竟有限，各地政府現有的政策工具也只能有限地調動民辦園承擔公益性責任的積極性。倘若地方政府單純發展普惠性民辦學前教育，而不以一定比例的公辦園為前提，則很難保障弱勢人群、特殊地區的權益，致使學前教育不公平現象加劇。

如果各級政府在發展學前教育時，僅僅扶持結構相對不穩定、制度欠完善、投入不長效、質量待提高的普惠性民辦園，在現階段，勢必會造成對弱勢人群、特殊地區兒童受教育權的剝奪。因為“普惠性民辦園”是具有“普惠性”、“民辦園”雙重身份的，其“普惠性”的程度取決于政府的扶持力度與監管力度，而其“民辦園”的特性卻來自其逐利本性、競爭本性、自由本性。世界范圍內的經驗尤其是美國自1965年便開始的面向弱勢人群的“開端計劃”表明，國家干預學前教育、舉辦公辦園是保障弱勢群體利益、實現社會長治久安的良策。

提升學前教育質量需要提高公辦園比例

根據學前教育三年行動計劃實施期間公民辦幼兒園的發展勢頭，如果政府不加以扭轉，民辦園的占比、民辦園在園幼兒數的占比一定會進一步增大，致使未來學前教育成為民辦園的天下。也許，有些地方政府認為，公辦園是計劃經濟時代的產物，是學前教育諸多不公平的源頭，必須要進行市場經濟時代的改造與淘汰。然而，這些地方政府也不要忘記，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）所倡導的公辦園是標準化的公辦園，是為普通百姓甚至是弱勢人群服務的公辦園，它與傳統意義上的公辦園并不相同。據我們調查，一些地方政府選擇發展普惠性民辦學前教育，其實質是看中了普惠性民辦園“能進能退”的雙重屬性。在入園難問題比較嚴重時，政府借助普惠性民辦園的力量可以緩解入園難，既在一定程度上履行了政府責任，又不至于承擔創辦公辦園所帶來的政治風險與財政包袱。而在入園難問題已全部解決時，政府又可以全身而退，使普惠性民辦園依托市場優勝劣汰。

但這些地方政府似乎忘記了，中央政府所強調的擴大普惠性學前教育資源，不僅是普惠性幼兒園規模的擴大，不僅是為了學前教育的基本普及，還為了學前教育有質量的普及，甚至高質量的普及。在現階段，公辦園還是某種意義上的質量標桿，公辦園與普惠性民辦園之間的牽手結對、公辦教師的派駐政策，還是一種重要的輸血與造血的機制。如果沒有一定比例的公辦園存在，普惠性民辦園的質量標準就無法建立起來，普惠性民辦園的教師隊伍、課程設計、兒童發展就會失去方向性引導，從而使普惠性民辦園囿于低質量的發展狀態。

公辦園與民辦園的最大不同，不僅表現在辦園體制上，更表現在師資隊伍上。根據目前的現狀，公辦園的教師隊伍合格率比民辦園高，其質量的優勢顯而易見。我國許多地方政府在扶持普惠性民辦園時，并未首選對其教師隊伍建設的扶持，而是更多關注硬件的扶持，如園舍改造、房租補貼、玩教具配備、學費補助等。

如果各地政府局限于發展普惠性民辦學前教育，又不重視對教師的遴選與培訓，勢必會導致教師隊伍的低水平循環，教育質量的低層次發展。一定比例公辦園的存在，既可以保障政府的底線責任，也可以使政府在發展普惠性民辦園時有一個質量參照，從而激勵政府出臺更多惠及教師的扶持性政策，實實在在地提高幼兒教育質量。

公辦園占總園數的比例應不低于50%

然而，一定比例的公辦園其比例到底多少是合適的？是1%、99%，還是1%-99%？在實踐中，一些地方政府明確規定了公辦園的比例，如作為國家學前教育改革試點的鎮江市，在籌劃推進學前教育均衡優質發展時，強調到2015年，普惠性優質學前教育資源要覆蓋均衡，其中公辦園占比65%以上，農村地區可適當提高。上海在發展普惠性學前教育時，則強調大力發展公辦學前教育，保障每一個戶籍兒童擁有一個普惠性學位，其公辦園占比達70%以上。而大多數地方則通過對學前教育財政性經費占同級財政性教育經費的比例規定，來變相地強化公辦園的適當比例，如江蘇省在進行學前教育改革示范區評審時，特別強調縣本級財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中占比達到5%，寧波市則強調要達到12%。

世界銀行、經濟合作與發展組織、聯合國兒基會的經驗表明，只有當一個國家財政性學前教育經費占財政性教育經費的10%、占GDP的1%時，學前教育才能實現可持續發展。而目前我國學前教育財政性投入占教育經費的比例只有3.3%。因此，筆者認為，各級政府在發展普惠性學前教育時，要在整體結構上保障公辦園的比例不低于50%，農村地區、貧困地區不低于70%。

之所以主張整體上公辦園的比例不低于50%，是因為無論教育規劃綱要還是“國十條”，都強調要建立“政府主導、社會參與、公民辦并舉”的辦園體制，強調大力發展公辦園，積極扶持民辦園。而各地發展的經驗也表明，公辦園整體占比達到50%的地區，學前教育的基本質量能夠得到有效的保障。而那些公辦園占比較低的地區，不僅學前教育的質量難以得到保證，其普惠性民辦園政策的推行也是困難重重。之所以希望農村地區、貧困地區公辦園比例不低于70%，是因為教育規劃綱要強調重點發展農村學前教育，學前教育三年行動計劃強調每個鄉鎮至少要建立一所公辦幼兒園。

以往的經驗表明，政府倡導發展普惠性學前教育，必須要同時規定公辦園的比例和財政性學前教育財政投入占教育經費投入的比例。如果不作引導性規定，普惠性學前教育最終可能成為一個形式上的文字游戲，普惠性民辦園可能會成為各級政府完成發展普惠性學前教育指標的救命稻草。對于第一輪學前教育三年行動計劃后公民辦幼兒園表現出的數據變化，各級政府應當高度警惕！（王海英作者單位：南京師范大學學前教育政策研究中心）

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