只要是違規辦學行為，教育部門就要進行監管。對于未經登記注冊，擅自招收幼兒的幼兒園，教育行政部門有限期整頓、停止招生、停止辦園的行政處罰權。

教育行政部門盡管有行政處罰權，但是不能強制執行。如果教育部門下發了停辦通知書，民辦幼兒園、學校的舉辦者拒不執行，教育部門可以向當地法院申請強制執行。

政府應該建立起科學、專業的管理機制，對于確需取締的“黑園”、“黑校”，應由當地政府牽頭聯合執法，教育部門也要積極作為，通過申請強制執行等手段履行責任。

近日，云南省丘北縣佳佳幼兒園發生“毒鼠強中毒事件”，2名女童身亡，多人出現中毒癥狀，引發廣泛關注。初步調查顯示，該幼兒園自2013年2月開辦至事發當日，一直沒有取得辦園資質。當地教育主管部門稱，此前已經給該園發了停止辦園的通知，但因教育部門沒有行政執法權，該幼兒園拒不執行，一直開辦，同時在整個丘北縣，60多所幼兒園都在無證招生。

近年來，一些發生安全事故的幼兒園、民辦學校，往往被發現存在類似狀況。對于這種沒有辦園、辦學資質的“黑園”、“黑校”，教育部門到底負有何種監管責任？是否具有相應的執法能力？究竟如何實現有效監管？

監管責任誰來扛？

2014年3月，河南省信陽市董家河鎮駝店村百川親子幼兒園房頂坍塌，造成1名幼兒死亡、3名幼兒受傷。經查，該園系無證“黑園”。

2012年8月，家住蘇州市相城區的劉先生發現3歲女兒在上幼兒園的第一天，就遭到老師毆打，屁股上有鮮紅的傷痕。調查發現，事發幼兒園是沒有辦園資質的“黑戶”。

近年來，虐待兒童、意外傷害、舉辦者卷款失蹤等事故，往往發生在“未經注冊”的民辦幼兒園、民辦學校。對這樣的“黑園”、“黑校”，一些地方政府“睜一只眼閉一只眼”，只要不出事，基本沒人管。一旦出事，追究責任時，往往責權不清，有關部門相互推諉。

對于無辦學資質的“黑園”、“黑校”，教育部門到底有沒有監管職責？

首都教育政策與法律研究院院長、首都師范大學教授勞凱聲表示：“教育行政部門對此是具有監管責任的，民辦幼兒園本身應由教育行政部門進行審批、管理、監督。教育部門的監管方式包括對民辦幼兒園定期年檢、對不符合要求的園所做出處理等。對于沒有辦學資質的機構，教育部門應該予以取締。只要是違規辦學行為，教育部門就要進行監管。”

《中華人民共和國教育法》規定，違反國家有關規定，舉辦學校或者其他教育機構的，由教育行政部門予以撤銷；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

記者查閱了《教育行政處罰暫行實施辦法》，該辦法也明確規定，未經注冊登記、擅自招收幼兒的幼兒園，由教育行政部門責令限期整頓，并視情節輕重給予停止招生、停止辦園的處罰。

四川省閬中市教育局局長湯勇表示：“根據以上法律、法規，無論是公辦、民辦幼兒園，還是公辦、民辦義務教育階段學校，只要違規辦學，教育行政部門就有對其進行依法取締、責令其停止辦學等責任。”

那么，教育行政部門具有哪些行政處罰權？《教育行政處罰暫行實施辦法》規定，教育行政處罰的種類包括：警告；罰款；沒收違法所得，沒收違法頒發、印制的學歷證書、學位證書及其他學業證書；撤銷違法舉辦的學校和其他教育機構；取消頒發學歷、學位和其他學業證書的資格；撤銷教師資格；停考，停止申請認定資格；責令停止招生；吊銷辦學許可證；法律、法規規定的其他教育行政處罰。該辦法同時規定，教育行政部門實施上述處罰時，應當責令當事人改正、限期改正違法行為。

湯勇說：“在實際工作中，一般來說，面對無資質的辦學、辦園行為，教育行政部門會向舉辦者發出“整改通知書”，敦促其整改；逾期仍達不到辦學條件的，責令停止辦學；拒不執行的，將有關情況報告人民政府。”

現實中，還存在一些幼兒園雖然沒有在教育部門注冊，但在民政部門、工商部門進行了注冊的情況。“這給實施監管、厘清監管責任造成一定難度。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉說，“即便如此，也不能說教育部門沒有責任。”2013年3月，北京市德園幼兒園負責人及其股東在未通知家長的情況下關園，并卷款逃跑，該幼兒園便沒有在教育部門注冊，而是注冊在工商部門。

湯勇告訴記者，在廣大農村地區，還有一種現象值得注意，就是“村辦幼兒班”的監管難題。根據《民辦教育促進法》，舉辦實施學歷教育、學前教育等民辦學校，由縣級以上人民政府教育行政部門審批。在《幼兒園管理條例》仍然適用的情況下，一些村辦幼兒班的舉辦人往往只是寫個申請，鄉鎮政府批個意見便開始辦班。對于符合辦班條件的幼兒班，縣級教育主管部門會頒發“辦班證”。那些不符合條件的幼兒班，有時會以“鄉鎮人民政府批準”為理由，不理會縣級教育主管部門的監管。對于這種幼兒班，教育部門也是負有監管責任的。如何監管村辦幼兒班，考驗著教育部門的智慧。

面對拒不執行怎么辦？

“雖然法律賦予了教育行政部門一定的行政處罰權，但教育部門在實際行使這些行政處罰權的時候，顯得能力不足，力量不夠，困難不少，手段有限，壓力和阻力巨大。”湯勇說。

以對無資質幼兒園的管理為例，湯勇告訴記者，一般來說，教育主管部門對民辦幼兒園、幼兒班只能在業務上進行指導，對其人、財、物則根本管不了、管不住。教育主管部門雖然被法律、法規賦予了相應職責，但畢竟不是執法部門，缺乏剛性手段。

“比如，《教育行政處罰暫行實施辦法》規定，教育行政部門的行政處罰權包括罰款，但在實際工作中，我們向一些民辦幼兒園發放了罰款通知書，可他們不來上交，我們也沒有辦法。”湯勇說，“一些民辦學校，舉辦人的身份不同于公辦校、公辦園的校長、園長，教育部門給予其警告等行政處罰，對其沒有約束力，因為這種處罰并不影響民辦學校舉辦者的考評與晉升，一些民辦學校舉辦者對此感到無所謂。”

讓教育管理者感到最為頭疼的還是取締環節。

湖南省長沙市教育局民辦教育處處長劉凱希告訴記者，對于需要取締的無資質幼兒園，教育部門主要采取的行政處罰方式是下發停止辦學的通知，缺乏剛性手段。現實中，往往會出現發了通知書，但幼兒園舉辦者不執行的情況。

2013年2月，江西省新余市渝水區城南街道煤建三處的新北大幼兒園屬“三無”幼兒園(無辦園許可證、無衛生許可證、無消防許可證)被媒體曝光后，當地教育部門便表示，按照規定，新北大幼兒園的位置不能再開辦幼兒園，教育部門曾聯合渝水區城南街道辦事處向該園下達了停辦通知，但幼兒園依然強行開園，教育部門也沒有辦法。

“按照現行法律和政策的規定，教育行政部門盡管有處理違規幼兒園的權力，但沒有強制執行權。法律規定，只有特定部門才有強制執行的權力，除了城管、稅收、工商等幾個特定行政管理部門，強制執行權一般集中在法院。為保證強制執行權的權威性，具有強制執行權的部門，其執法人員一般都會著制服、制服上有國徽。”勞凱聲說，“這種要求，是為了保護相關利益人的合法權利，若具有強制執行權的主體無限擴大，有可能會對民眾利益造成侵害。”

“但是，并不是說教育行政部門在發出停辦通知后便束手無策，一般來說，如果教育行政部門下發了停辦通知書，幼兒園舉辦者拒不執行，仍然違規辦學，教育部門可以向當地法院申請強制執行。”勞凱聲告訴記者，法院設有專門的強制執行法庭，教育部門申請強制執行，法院會在認定案件情況符合強制執行條件后，派出相關工作人員，在教育行政部門的參與下，對“黑園”、“黑校”進行取締。

勞凱聲說，也許一些政府部門并不太不熟悉這種程序，也許因這種處理方式不止涉及一個部門，可能出現扯皮現象，因此，在具體實施過程中可能存在一些問題。

“現實中遇到的問題往往比較復雜。”湯勇說，對于沒有經過審批的“黑園”、存在嚴重安全隱患的不規范園，教育部門往往會及時做出限期整改、停止招生、停止辦園的行政處罰，若這些“黑園”、不規范園拒不執行，教育部門會申請強制執行。但實際工作中，由于個別民辦幼兒園舉辦者素質不高，往往會提出各種無禮的要求，甚至會鼓動家長上訪。在穩定壓倒一切的大環境下，一些合作部門往往產生畏難情緒，不得不做出一些讓步，這就造成了一些違法辦學行為繼續存在。

劉凱希告訴記者，在取締“黑園”、“黑校”過程中，有時需要民政、教育、公安、工商等部門聯合執法，由市紀委糾風辦等部門來牽頭，往往會取得不錯的效果。但是，聯合執法的行政成本往往較高，且難以形成長效機制，效果有限。

監管制度如何完善？

面對“黑園”、“黑校”，一些教育管理者表示也有無奈之處。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中，針對無證辦園問題，提出要“分類治理、妥善解決”。要對無證辦園進行全面排查，加強指導，督促整改。整改期間，要保證幼兒正常接受學前教育。經整改達到相應標準的，頒發辦園許可證。整改后仍未達到保障幼兒安全、健康等基本要求的，當地政府要依法予以取締，妥善分流和安置幼兒。但現實中，對“黑園”進行處理后，由于正規辦學力量不足，很難保證幼兒正常接受學前教育，往往會出現整改期限已到，幼兒園還是無法獲得資質，仍然在運行的情況。

2006年6月，北京市某郊區幼兒園大班的20余名兒童出現嘔吐和腹瀉癥狀，其中17人入院治療。經調查，該幼兒園是一所專門招收進城務工人員子女的民辦幼兒園，并沒有在教育部門取得辦學資質。但是如果取締幼兒園，50多名幼兒將無處可去。鑒于這種情況，衛生監督所和教委、公安等部門開了碰頭會，初步處理結果是對幼兒園進行1萬元罰款。

儲朝暉說，大量無資質幼兒園存在的原因，主要還是供需不平衡，在一些地方，學前教育資源無法滿足當地居民的需要。正因如此，一些地方政府與無資質的“黑園”、“黑校”往往存在一種模棱兩可的關系。記者在采訪中也發現，現實中，一些無資質的幼兒園要么處于整改期仍然辦學、要么被默許存在，但是一旦出事，教育部門卻推卸責任。儲朝暉說：“在一些大城市的無資質打工子弟學校中，也存在類似情況。”

“嚴格地說，只要是在轄區內的辦學行為，教育主管部門都有進行監管的責任。”儲朝暉表示，“一些教育主管部門認為，只有政府投資的幼兒園、學校才需要管，這是因為從上世紀50年代到80年代，政府包攬教育，教育管理者形成了一種慣性思維。而90年代以后，越來越多的民辦幼兒園、學校出現，政府要改變觀念、明確定位。”

一位不愿透露姓名的民辦幼兒園舉辦者告訴記者，他在北京舉辦的幼兒園，已經開辦近5年，至今仍是非法身份。該園共有幼兒430多名，大多是外地戶籍兒童。“在北京獲取辦園資質門檻太高，現在，我們的注冊資金、教師資質、師生比等都符合條件，但即使是申辦小規模幼兒園，也要求舉辦人是當地戶籍、提供房屋產權證明等材料，我不是北京人，這對我來說太難了。”這位民辦幼兒園舉辦者說，“我們也和政府一樣，怕幼兒園出事，非常希望政府能給我們一定的指導、幫助與監管。”

北京某無資質打工子弟學校的副校長告訴記者，朝陽區就曾經向沒有資質的打工子弟學校派過協管員。一個協管員負責3至4所學校，會把教委的一些工作要求傳達給學校，也會把學校的日常教育教學管理情況上報給教委，對于這些協管員，打工子弟學校都很歡迎。記者還了解到，2013年，北京市朝陽區就將350所未在教育部門注冊的自辦幼兒園納入監管體系。

儲朝暉建議，對于這類無資質的幼兒園、學校，短期來說，政府應該建立起科學、專業的管理機制。不能不管，也不能因為一些利益關系而讓管理行為變得隨意，要提高管理水平，列出管理清單，明晰管理內容，形成常規、定期的管理制度。在安全、衛生等方面，教育部門還應該與相關部門協同監管。

湯勇也表示，既然沒有資質的幼兒園、學校存在的原因是多方面的，其中有社會需求原因，也有歷史原因，我們就應該督促并幫助其整改。一旦這些幼兒園經過整改達到辦園標準，教育行政部門應按規定給他們頒發辦園許可證，對他們一視同仁，積極幫扶民辦幼兒園的發展。例如，保證這些民辦幼兒園享受幼兒保教費10%的減免，保證其在園舍建設過程中享有建設費用的減免，并向相關部門為其爭取相應的水電費收費標準等。

“對于那些確需取締的‘黑園’、‘黑校’，則一定要堅決取締。必須由縣級人民政府牽頭，組織公安、法院、發改、教育等多個部門聯合執法。”湯勇說。

勞凱聲說，在取締無資質幼兒園這一問題上，教育行政部門如果只是強調已經下發了停止辦學通知，而沒有進一步的行動，可以說，教育部門并沒有完全履行責任。這種態度是消極的，積極的做法應該是申請強制執行。

“據我所知，很多地方都有過教育行政部門向法院申請強制執行的案例。例如，在浙江省普陀縣，有家長不肯把適齡兒童送到學校，當地教育行政部門和學校做了很多工作仍然無效，教育行政部門便向法院申請了強制執行。法院認定情況符合強制執行的條件，便強制要求家長把孩子送到學校上學，或者對不履行職責的家長進行罰款，使事情得以順利解決。”在勞凱聲看來，對于此類問題，教育行政部門要切實履行職責，各相關部門要各司其職。

“長期來看，解決‘黑園’、‘黑校’問題，最終還是要增加規范、優質教育資源的供給。我曾經算過一筆賬，根據我國現有在園幼兒人數估算，當前的學前教育投入占財政性教育經費比例過低。破解供需難題是解決問題的根本所在。”儲朝暉說。（記者俞水）

《中國教育報》2014年3月27日第5版

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