今年要制定或完善的教育標準就有20多項，構建完善的國家教育基本標準體系箭在弦上

沖刺中國教育“標準年”

早春時節，新一年一項項戰略部署正由紙面走向實踐。仔細翻閱教育部2014年工作要點，就會發現一個與以往的顯著不同——“標準”二字出現的頻率陡增。從高校輔導員職業能力標準、體育本科教學技能標準、幼兒園園長專業標準，到中小學各學科學業質量標準、高校學科專業類教學質量標準、高校各專業人才培養標準，再到城鄉統一的中小學教職工編制標準、義務教育學校管理標準，僅與教育標準的制定和完善相關的工作任務，就有20多項，且涵蓋教師、教育教學、學校管理等方方面面，涉及質量標準、專業標準、技能標準、評價標準、管理標準等多個層面。

對于普通公眾而言，一時之間或許很難拿捏這“撲面而來”的20多項標準的分量，對一項項標準背后可能引發的變革更是難以分辨清楚。但對于教育專家、教育行政部門工作人員、一線教育工作者等與教育標準息息相關的人來說，中國教育標準的“升級”之路則充滿了魅力與挑戰。

從標準缺失的時代走來

過去即使有標準，也多是描述性的，規范性的少，照搬照抄的多，沒有上升到科學化、標準化的水平上來

當1986年第六屆全國人民代表大會第四次會議審議通過《中華人民共和國義務教育法》，以國家立法的形式正式確立我國實施九年制義務教育，使我國教育事業走上依法治教的軌道時，中國教育科學研究院教育政策研究中心主任吳霓還是北京師范大學教育系的一名大二學生。當年，他或許還無法深切體會這段開啟中國義務教育新紀元的歷史的意義與價值，但多年以后，當他有機會參與教育規劃綱要的編制工作，再次審視從1986年至今這段教育發展史時，“標準”成為一個繞不開的關鍵詞。

“在教育規劃綱要的理論梳理過程中，我們發現教育發展過程中的標準缺失是個很重要的問題。”吳霓告訴記者，在教育規劃綱要編制過程中，當專家組從完善教育治理結構和提高教育質量兩個維度對相關教育標準進行梳理，以作為2020年教育發展目標參照時，標準的缺失一度讓專家們捉襟見肘。“過去的很多標準都是有關部門按照行政規范制定的，其依據、參照的發展模式都比較模糊，很不完善。描述性的語言多，規范性的標準少，照搬照抄的模式多，沒有上升到科學化、制度化的標準水平上來。”吳霓舉例說，有些標準要求“學校沒有安全隱患”、“開足開齊課程”，而這種描述性的表述對安全隱患的界定、開足開齊課程的課時標準均沒有明確的規定。

隨著教育規劃綱要編制由宏觀向微觀層面的不斷深入，吳霓和其他專家發現，在教師隊伍、學校辦學、學校管理等方面的教育發展標準缺失現象很普遍，即使找到的一些相關標準也比較落后。“到2020年，我國要建成小康社會，需要教育發展為之服務，就要落實到三類人才的培養，即十六大報告提出的數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才。如果不適時構建起完備的標準體系，教育該如何更好地承擔這三類人的培養任務？”吳霓發出這樣的疑問，他將產生這種情況的原因歸結為教育發展中經濟歷史因素的影響。在計劃經濟時代，教育作為一種國家提供的準福利產品，其標準是一種低層次的標準。當時很多標準、模式都參照蘇聯版本，而欠缺本土化改造，在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，其不適應性便凸顯出來。

上世紀90年代上半期，國家教育咨詢委員會委員、中國教育發展戰略學會學術委員會主任談松華，曾經參與一項由一位國家副總督學發起的基礎教育質量標準的研究工作，但由于條件不成熟，標準編制工作中途擱淺。“研究過程中，有專家提出‘最低標準’的表述，但如果按青海、西藏等省份的實際情況確定最低標準，顯然這個標準對北京、上海等經濟發達地區沒有意義。后來改稱‘基本標準’，即通過努力可以實現的標準，雖然這個標準照顧了大多數地區，但在實際操作中，基礎條件差的地區相當長一段時間達不到，發達地區還需要另外制定自己的標準。”談松華坦言，教育標準的規范是根據不同階段教育改革發展的要求提出來的，標準的制定都要經歷一個不斷提升和完善的過程。往往是在教育發展初期提出一些基礎性、原則性的要求、目標，隨著教育發展進程，不斷進行修正、提升、完善。“在音體美教師普遍匱乏的年代，提出開足開齊各學科課程的標準的適用性就不強。”談松華說。

普及九年義務教育是我國義務教育發展初期的核心發展目標，但最初提出這個目標時，普及的標準并不明確。1993年的《中國教育改革和發展綱要》出臺以后，“雙85%”的目標逐漸明確，即義務教育階段學生毛入學率達到85%，有85%以上的縣普及九年義務教育。這個目標也可以看成是當時普及九年義務教育的衡量標準。“比如，當時對辦學條件就沒有提出明確標準，因為解決有沒有教室、有沒有課桌椅和板凳的‘一無兩有’問題是當時的主要矛盾，所以標準的提出也是比較宏觀和基本的，后來隨著教育條件的改變，逐步形成針對學校基礎設施的義務教育辦學標準。”談松華告訴記者，到后來提出了課程改革的任務，涉及質量的課程標準也隨之產生，而這些軟件標準在普及九年義務教育早期和中期是不曾涉及的，因為當年主要精力在解決學校辦學的硬件問題。因而，他認為，標準的形成和完善是需要過程的，這與教育的發展水平、發展階段、發展條件息息相關。

轉變政府職能的應時之舉

制定和完善標準體現了從“全能政府”向“有限政府”轉變、從人治到法治的治理方式的轉變以及從“管制型”政府向服務型政府的轉變

“出臺相關標準，應該是對基礎教育工作的兜底保障，是引導學校走向規范化辦學，落實基礎教育走素質教育之路的具體化措施。”在廣東省中山市東區雍景園小學校長鄭鳳姚的愿景中，標準應該在為基礎教育創設基礎保障、基礎紅線的同時，給學校更多自主發展的空間，使之成為政府公共服務職能的積極體現。基層缺什么，政府補什么。

黨的十八屆三中全會后全面深化改革的開局之年、教育規劃綱要實施3年后、全面貫徹十八屆三中全會精神的重要時間節點，一個個時間點上的重合，讓談松華對20多項標準任務“高調”出現在教育部2014年工作要點中的不同尋常有了更深入的解讀，他將此舉定義為繼續貫徹落實教育規劃綱要、全面深化改革的新任務和客觀要求。

“在深化教育綜合改革的過程中制定和完善相關標準，其中一個重要的背景就是在中央全面深化改革目標框架下，推進國家治理體系和治理能力現代化。對教育領域而言，就是要推進教育治理體系和治理能力的現代化。”談松華說，這就意味著教育行政體制、行政職能、治理方式等都要有重大轉變。

從“管理”到“治理”，一字之差，卻是從自上而下的管理、調控到政府、社會共同參與的治理體系的積極轉變。談松華認為，從政府職能轉變的三個層面切入，有助于更好地理解推進教育治理體系和治理能力現代化的形勢、責任和使命。“政府職能轉變涵蓋從‘全能政府’向‘有限政府’轉變、從人治到法治的治理方式的轉變以及從‘管制型’政府向服務型政府的轉變。”談松華告訴記者，在教育領域，第一種轉變就是教育規劃綱要提出的“政校分開”、“管辦分離”，實際上就是體現了從“全能政府”向“有限政府”的轉變。即政府不能包辦學校、民間機構和社會的事務，而應把主要職能放到這些組織機構無法做而必須由政府負責的公共治理上來。制定和完善相關教育標準，正是體現了政府職能的這種轉變。因為只有這樣，政府才不會把精力放到干預學校辦學的具體事務上，也才能改變陷于具體事務性管理中的“一放就亂，一收就死”的怪圈。因為有了標準，就有所遵循，政府、社會、市場、學校就有了共同的準則，就可以按照標準來實施、檢查和監督。

在法制和規則缺失的情況下，管理過程的決策、實施、檢查、評估由行政權力部門全程掌控，掌握權力的人的自由裁量權具有舉足輕重的作用，他們左右著政策的走向，而現代化治理體系應該以法治為基礎，這便是談松華眼中第二種轉變發生的基礎。“規劃綱要提出的依法治教，明確了治理教育問題要以法律為準繩。”談松華認為，法律既包括法律、法規，也包括行業規章制度，一些成熟而行之有效的標準也能在實際運行中起到規范的作用，對于學校、社會機構和政府都有指向和約束作用，體現了依法治教的精神。

在他看來，從“管制型”政府向服務型政府的轉變更是時代發展的必然。現代政府既要管理、規范市場和社會秩序，同時要為社會和市場提供市場緊缺的公共產品、公共服務，即從單純的管制職能，變為更加強調服務職能。教育部所提出的制定教育教學、教師、管理等方面的標準，正是體現了政府服務職能的強化。“這三個轉變體現了治理能力現代化的客觀要求，是現階段我國綜合改革中迫切需要解決的問題。”談松華說。

云南省瀘水縣上江鄉中學是怒江州唯一一所“農村一級三等學校”，雖然僅最近3年政府便投入1000萬元建成了新的教學樓、宿舍樓和學生餐廳，但學校教師的專業結構不均衡仍是校長鄧有的愁心事。“以前是缺音體美老師，這兩年通過招考解決了一些問題，地理、生物老師又不足了，教學質量怎么保證？”鄧有說。得知今年國家將制定和完善城鄉統一的中小學教職工編制標準，鄧有滿懷期待，希望國家標準能科學引導基層教師學科結構的配備，更適應小班化教學的趨勢。

“現在我國教育已經進入了一個由粗放型、量的增長到更高水平、更高質量的提高階段，這個階段必須強調的一點，是基于標準的高質量的教育。如果沒有基本的標準，教育質量便無法衡量。”談松華坦言，過去國外一直詬病中國教育是標準化的教育，其實教育標準本身并不會束縛學校和學生的主動發展，問題是在計劃經濟體制下辦得過于劃一、過于僵化，缺乏多樣化、個性化的教育，現在所要制定的各種標準正是為了改革這種教育體制、教育模式的弊端。

以美國為例，長期以來，在分權體制下，聯邦政府沒有對提高教育質量標準提出基本要求，造成學生分化嚴重。上世紀80年代，美國提出了建設高質量教育的目標。2001年，小布什政府提出《不讓一個孩子掉隊》的法案。奧巴馬政府上臺后，延續了這一法案的精髓，強調“基于標準的質量”，鼓勵各州制定基礎教育的質量標準。“去年，美國50個州里就有40多個州制定了教育質量標準，這在過去是不可想象的。有消息稱，歐盟正在考慮共同制定高等教育質量標準。可見，標準對于保證基本教育質量、建設高質量教育所具有的積極作用，已經有了比較廣泛的共識。”談松華認為，從國際教育發展趨勢反觀中國教育，公平和質量仍是中國教育改革發展的重要課題。在公平方面，我們已經有了義務教育均衡發展的相關標準，義務教育課程標準已經出臺，高中課程標準正在制定，這些對教育質量標準的制定和完善有一定的指向性。從這個角度來說，教育部提出制定和完善相關教育標準，是在更大范圍和更高層面上的深化和提升，是符合客觀需求的。

標準要經得起一線實踐檢驗

標準的制定和完善是一個過程，要區分輕重緩急，區分難易程度，還要考慮到國家基本標準和城鄉、區域差異的存在

兩會期間，教育部教師工作司副司長殷長春格外忙碌，制定和完善教師隊伍標準體系是他的時間表中很重要的一項。2014年，僅教師工作司，承擔的標準制定和完善任務便有5項，涵蓋學前教育、普通高中階段教育、中等職業教育、高等教育和特殊教育。“構建全口徑的中國教師隊伍建設標準體系，是建立和完善國家教育基本標準的重要組成部分，到2020年，僅教師隊伍建設標準體系就將制定和完善84項標準或規范，這是個龐大的體系，這項工作也是歷史性的！”殷長春說。

“將標準看成衡量政府基本公共服務提供是否達標的一把尺子，應該視為現階段我們制定和完善教育標準的一個重要原則。”談松華認為，既然標準的制定和完善是一個過程，就要區分輕重緩急，區分難易程度，還要考慮到國家基本標準和城鄉、區域差異的存在，將社會對政府公共產品和公共服務渴求度作為標準的出發點和歸宿。

“一般標準的制定和完善，從立項到最終形成標準文本，通常需要兩年以上時間。”殷長春告訴記者，標準的制定和完善都要經歷從課題立項、確定專家起草小組、調研、文本起草、反復征求意見、論證等多個環節，需要充分調動教育專家、一線教育工作者和教育行政部門的智慧和力量。

以去年2月印發的《義務教育學校校長專業標準》（以下簡稱《專業標準》）為例，從2008年教育部委托全國教師教育學會牽頭，整合上海教科院、華東師范大學和上海師范大學的研究力量，開展專項課題研究開始，《專業標準》的研制就經歷了課題研究、政策文本起草、廣泛征求意見三個階段。其間，課題組對全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團近54萬名普通中小學和職業初、高中校長的基本情況進行了普查，形成全國普查報告1份、分省普查報告32份；對11個省（區、市）的近2萬名校長的有關情況進行了深入調查，撰寫調查分析報告12份。各地教育行政部門、部內司局和有關專家對《專業標準》提出的有價值的修改意見就有300多條。

殷長春說，國家教育基本標準體系的完善是個系統工程，僅就教師隊伍建設相關標準而言，從2011年10月至2013年初，便先后頒布了教師教育課程標準，中學、小學、幼兒園三個教師專業標準，幼兒園教職工配備標準和義務教育學校校長專業標準，而這僅僅是起步。“下一步，教育部將從教師專業素質、培養培訓、管理服務和保障監督等四個方面，構建一個多維度、立體化、綜合性的教師隊伍建設標準體系，貫穿教師培養培訓、資源配置、資格準入、任用考核、工資待遇以及師德建設等各個環節。”殷長春滿懷信心地說。

談松華將教育標準制定和完善的過程比作工業產品的生產過程，最底端的是產品的生產者，中間層是產品的設計者，最頂端則是標準的制定者。這就是說，標準的制定是建立在產品的生產和設計的基礎上，并且經過市場競爭檢驗而逐步形成和完善的。“我想，教育相關標準的制定和完善，也應該是實踐和理論相結合，國際標準和國內經驗相結合，政府、學校和社會相結合的產物。”談松華認為，標準科學與否還與標準的測量方法、測量手段直接相關，標準應該是可測的，測量的方法和手段應該是科學的。

“研制出來的標準一定要讓一線的教育行政部門和校長滿意！”教師工作司教師管理處處長黃偉所在處室，承擔了幼兒園園長專業標準、普通高中校長專業標準、中職學校校長專業標準這三項標準研制的組織協調工作。黃偉告訴記者，去年1月同時立項的這三項標準研制工作，如今都在緊鑼密鼓地進行中。其中幼兒園園長專業標準引入了聯合國兒童基金會的經費支持，并引進了國際上一些新的研究技術和研究方法。“今年暑期前后這三項標準出臺后，加上去年制定的相關標準，從幼兒園、小學、中學到中職的校長專業標準就全部健全了！”黃偉高興地說。（記者柴葳）

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2014年將制定或完善20多項標準

高校輔導員職業能力標準

幼兒園園長專業標準

普通高中校長專業標準

中職學校校長專業標準

高校教師專業標準

特教學校教師專業標準

中小學各學科學業質量標準

高校學科專業類教學質量標準

學生運動技能等級評定標準

體育本科教學技能標準

國家學生體質健康標準

學生藝術素養標準

中職校專業教學標準

本科專業類教學質量標準

專業人才評價標準

專業人才培養標準

義務教育學校體育器材配備標準

普通高等學校體育工作基本標準

城鄉統一中小學教職工編制標準

義務教育學校管理標準

幼兒園玩教具配備標準

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