“上一個文件精神還沒有來得及消化吸收，下一個文件就來了。”至今，回想起幾個月前在東部某省的一次調研，中國科學院大學管理學院中國創新創業管理研究中心主任柳卸林仍清晰地記得這句話——一句在基層政府“時不時就能聽到”的牢騷話。
過去兩年，全國各部門各地方圍繞雙創出臺的政策累計超過2000件，但有的地方的層層轉發文件、以文件落實文件，讓當地的雙創政策落實陷入“上 面提呼吁、鼓勵、支持，下面同樣是呼吁、鼓勵、支持，至于如何鼓勵、支持，卻沒了下文”的僵局。在這個僵局形成的過程中，就伴隨著柳卸林所聽到的那些牢 騷，他稱之為“上下一般粗”，即地方與中央層面的政策一個口徑說話。作為雙創評估報告調研組專家成員，他把這個問題寫到中國科協《“大眾創業、萬眾創新” 政策措施落實情況第三方評估》（以下稱雙創評估報告），后來報告交給國務院，引起相關領導的重視。
柳卸林告訴記者，這說明，對于一些科技工作者、大學生創業者以及基層政府官員，最難的問題不是“該往哪兒走”，而是“方向定了下來，但具體怎么走，卻還沒個說法”。
有的地方政策名目繁多、信息不對稱，影響政策落地生根
雙創評估報告專門針對科技工作者群體做了一份問卷調查，這其中涉及“科技工作者對‘雙創’政策的平均知曉率”，結果顯示，科技工作者對包括提高 科研人員成果轉化收益比例、實施企業研發費用加計扣除等12項政策表示“有所耳聞”的，在66.6%至94.7%之間。這說明，“雙創”政策本身的知曉率 較高。
相應地，科技工作者對這12項政策表示“了解”的比例僅在27.6%到59.6%之間，這說明多數科技工作者停留在“聽說”階段。報告建議，要加大政策解讀推廣力度，以免出現信息不對稱，影響政策落地生根的情況。
這并非只是“政策有沒有宣傳到位”的小問題。雙創評估報告專家組在實際調研過程中就發現，一旦有人利用信息不對稱，通過“特殊通道”讓本不符合 條件的企業入圍，就很可能妨礙政策執行的公平公正。雙創評估報告的主要執筆人之一、中國科協創新戰略研究院相關負責人給記者舉了一個例子——
在我國北方某地，當地政府、科委、經信委等十幾個部門曾作為牽頭部門，出臺過推進創新創業的政策，加上區縣一級發布的政策措施，形成多層次的政策體系。其后，這一政策體系成了全國的典型，被報道宣傳，正面評價紛紛而來。
然而，這一政策體系在實際落實過程中，一些創業者、小微企業負責人表示，由于缺少專人跟蹤研究政策，即便參加政府部門舉辦的政策宣講會，也不能完全消化、理解政策內涵，加上一些政策申請條件較高、所需資料復雜、申請過程較長等，只能“知難而退”。
調研后，這位負責人發現，在看似利好政策頻繁出爐的表象下，實則是文件名目眾多，而這其中又難免有交叉重疊、銜接不暢的地方，給企業、科技工作者甄別有用信息、申報合適政策帶來較大的難度。
有的地方政策接力效應差：上面是互聯網時代，下面還在使用雞毛信
雙創評估報告里還專門提到，一些政策接力效應差，政策執行的傳導時間長，在執行中不同程度存在上面踩油門、中間掛空擋、基層不松剎車的現象，“上面是互聯網時代，下面還在使用雞毛信”。
比如，在北京某創業園區先行先試的技術人員股權獎勵稅收優惠政策，曾備受媒體和創業人員的矚目。
但根據雙創評估報告的披露，2013年只有1家企業，在這家創業園區的稅務部門辦理了分期繳納個人所得稅備案。到了2014年，也只有20人享受了這項優惠政策。
上述負責人告訴記者，在調研過程中，甚至有的地方反映，企業已經了解中央相關政策，并找到相關部門要求享受優惠政策，但具體執行人員卻以“未接到文件”來搪塞推諉，不肯擔責，“這就讓創業者十分寒心”。
當然，地方政府也為雙創做了不少事情，但有的地方政府做的僅僅是“面上的事情”。正如雙創評估報告里所說的，個別地方有把“雙創”形式化的傾向，熱衷于搭花房、做盆景，在培育“雙創”生態環境方面用心用力不夠。
柳卸林告訴記者，他們在調研過程中就發現，有的地方支持眾創空間的政策存在重物理空間、輕價值空間的現象，追求高大上，甚至出現“只有達到5000平方米才能享受優惠政策”的規定。
有的政策存在因人、因企、因制而異的現象，普惠性差
一些政策存在因人、因企、因制而異現象，普惠性差，則是雙創評估報告提出的另一大雙創“痛點”。
比如，在北京某創業園區的“1+6”政策推廣中，一些地方財政部門認為，自主創新示范區相關政策只能在自主創新示范區內實施，這就導致不少地方要想方設法通過層層審批，以獲得自主創新示范區這塊牌子的認證，并享受相關政策優惠。
“這不是人為地造成‘政策洼地’嗎？一邊減少審批事項，一邊衍生新的審批事項。”上述負責人告訴記者。
她還發現，在有的地方，官辦和民營體制內外冰火兩重天，一些民營孵化器負責人就向她抱怨，由于很難符合評審的“硬指標”，無法申請到政府補貼，以至于一些所謂利好政策，“看得見、摸不著、吃起來也不是味道，淪為個別企業的特有福利”。
在柳卸林看來，這就暴露了一些地方政府行政思路上的滯后——還停留在投資驅動時代所習以為常的“重點投資”階段，卻沒有把握住創新驅動時代所亟 須的“營造普惠環境”的脈搏。他說，普惠性政策，通常是競爭性政策，可在最大程度和最大范圍釋放大眾熱情和萬眾智慧，這對于雙創無疑是有利的。
當然，結合中國現狀，投資驅動和創新驅動兩個輪子都需要，只是以前政府部門獨輪車坐慣了，如今改兩輪了，甚至要向另一個輪子傾斜的時候，他們需要一個適應的過程，而柳卸林希望，這個適應的過程越短越好。
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