從財政視角思考中國特色一流大學建設
習近平總書記指出，辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色。“中國特色的一流大學”是一個值得深入思考的學術問題。可以在財政的視角下，就發展模式、結構模式、治理模式、激勵模式這四個方面來把握和理解“中國特色”。
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：“提高高校教學水平和創新能力，使若干高校和一流學科達到或接近世界一流水平。”國務院近日印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，推進我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越。
習近平總書記在2014年的“五四講話”中指出，辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色。
“中國特色的一流大學”是一個值得深入思考的學術問題。筆者認為，可以在財政的視角下，就發展模式、結構模式、治理模式、激勵模式這四個方面來把握和理解“中國特色”。
高等教育的發展模式
與其他國家相比，我國高等教育發展已經呈現了如下具有“中國特色”的特點：第一，我國在社會經濟發展基礎較為薄弱的情況下提出并實現了高等教育大眾化的目標；第二，我國在同一歷史時期將建設世界一流大學作為了公共政策目標。
固然有國家也在基礎較為薄弱的情況實現了高等教育大眾化，當前提出建設世界一流大學目標的也不乏發展中國家，但是兩者同時發生、且兩者都有“體量巨大”的壓力，可謂我國的特色之一。
我國的高等教育擴展,前期以“大的非公共投入、小的非公共部門”為依托，即主要依托公立院校，使其在有限的財政投入背景下，以大量汲取非公共財政的經費（學費）實現了擴大高等教育供給的目標。同時，我國實施了持續十余年的以支持建設一批世界一流大學為目標而對精英型公立大學的傾斜性財政支持政策。
近年來上述政策有所調整，包括中央政府開始對地方院校提供財政支持，民辦高等教育穩步發展。但是，我國高等教育“優質平價、低質高價”的基本格局仍然沒有改變。
因此，在發展模式上,我國的挑戰主要來源于發展中國家、高等教育大眾化、建設世界一流大學這三個因素的同時存在，把握好高等教育大眾化與建設世界一流大學的教育發展事業的節奏，平衡好重點投入與普遍改善之間的關系，平衡好質量、規模與速度的關系都極端重要。
高等教育系統的結構模式
所謂結構模式，是指構成一個國家的高等教育系統各個組成部分之間的關系模式。在此，我們將結構模式問題又劃分為兩類問題：橫向的結構模式問題，主要指教學、科研以及其他高等教育功能由哪些高校承載；縱向的結構模式問題，主要是指不同的質量和選擇型的院校之間的關系問題。
隨著高等教育大眾化和普及化的發展，高等教育系統的縱向結構問題越發凸顯，斯坦福大學學者拉伯雷將之稱為“高等教育的民主政治和市場導向之間的矛盾”，他還指出各國都采取了類似的方式來處理這個矛盾，即學校分層制度。
美國頂尖大學的學術成就在全世界范圍內受到高度關注。但是，美國模式在其結構模式方面具有幾個突出的特點。討論這些特點，有可能啟發我們對于“中國特色”的思考。
第一，根據拉伯雷的觀點，美國具有強烈的市場導向，大學的分層程度遠遠高于歐洲大學，頂尖大學的資源集聚度及其與底層大學的差距，遠遠高于歐洲國家。
總體而言，美國大學，包括美國公立大學的特點之一在于對學費和消費者的依賴，而不是如歐洲大學那樣依賴政府。
由于這種消費者依賴，美國大學圍繞市場組織自己，把自己變成了極具企業家精神的自治機構。在大學內部治理上，美國大學建立了更加具有理性化色彩的現代大學制度體系，包括清晰的科層管理架構、商業化的預算機制、專業的經理人隊伍、精細的學生入學和教師招聘及晉升評價體系。美國大學也發明了學分制度，從而更能滿足消費者的需求。在所謂“現代化”和“理性化”方面，美國大學走在了歐洲大學前面。
第二，這些大學既把學術研究和研究生教育作為主要功能，同時也重視完善本科教育、發展應用研究和實用教育。在財政方面，在一個市場導向的高等教育系統中，大學主要依賴本科生的學費收入和本科生校友的捐贈這樣的資金來源。即使是聯邦項目（如增地運動、退伍軍人法案、佩爾助學金），也都是利用市場機制在消費者和提供者之間建立直接的聯系，而不是通過中央計劃配置實現。
第三，根據我們的研究，雖然美國大學受到較弱的政府干預，卻沒有像德國、法國等那樣有一個國家支持的獨立的科研機構系統，大學被定位為主要的基礎研究承擔者，并且美國建立了完善有效的、依托大學的國家實驗室制度，因此研究型大學同時兼具教學和研究功能。需要指出的是，美國不僅具有“科教融合”的科研體制，而且其科研體制甚至是“軍民融合”的，這一特點往往不為學者所關注，而這是其最重要的特點之一。相比之下，德國、法國、俄羅斯等國，與我國一樣，存在著一個強大的獨立科研機構系統。有研究表明，在德國，大學在與科研機構的競爭中處于劣勢，原因是高校的招生人數每年都在擴張，政府要求高校必須優先保證教學任務的完成。與之相比，德國以亥姆霍茲聯合會、馬普學會為代表的政府下屬的獨立科研機構經費充足、沒有教學負擔、有著更加靈活的人員激勵機制，科研成果產出也更高。以諾貝爾獎為例，德國大學在20世紀80年代以來，獲獎人數非常少。但是馬普學會自1985年至2014年，獲得諾貝爾獎的人數有12人。需要補充的是，馬普學會等和大學之間存在緊密的相互合作關系。
將德國、法國等幾個典型的歐洲國家與美國對比，我們發現，在一個“政府依賴”的高等教育系統中，學校之間財政投入的差距，往往是學校在研究功能方面的差距；但是普通民眾和二三流院校往往會視之為不公平的財政政策，因為這些頂尖高校教學功能的服務群體，往往是社會的優勢人群。因此，要求或維持均衡化分配資金的民主政治壓力持續存在。然而，如果擴散使用旨在提高國家科研能力的財政資金的話，無疑可能會造成效率損失，因為所有人都心知肚明，不是那么多高等院校具備足夠的研究能力。
而在“學費依賴”的市場導向化的高等教育系統中，例如美國，私立精英院校的存在造成的嚴重院校分化，以及這些院校實際上得到了大量聯邦政府的研究資金以及這種資金分配的集聚格局，反而沒有遭到嚴重的質疑和批評。當然這與兩個因素密切相關。第一是美國這些精英私立高校的學生培養不是由納稅人的錢直接承擔的；第二，美國采取了市場化的競爭機制分配科研資金。但是，最根本的問題在于這種安排導致的教學與科研分化的格局，即人們不會將院校主要因研究功能差異而導致的公共財政投入差異，與院校因教學質量差異而導致的學生階層差異聯系起來，即便私立精英高校往往通過間接成本制度將政府科研經費補貼其學校的整體運作，從而使自己的精英階層學生受益。
審視歐洲和美國大學的此消彼長經歷，反思我國的情況，可以更加清晰我們對一些具體問題的認識：第一，我國的民眾和政治體制對于大學之間的分化以及由此導致的公平問題具有更強的包容性。在歐洲一些國家，例如德國，政治的力量使得大學高度均質化，而改變這種均質化的改革往往遭到激烈反對。
第二，辯證看待我國的科教分割問題。從大學或教育系統本位主義的角度來看，科研機構參與了本來就有限的科研投入和高級科研人才的競爭，不利于研究型大學的發展。但是，從國家的角度來講，加大精英大學投入的舉措，直接涉及千家萬戶的教育期望，往往具有廣泛的政治效應、教育系統效應和勞動力市場效應，而通過科研機構提高國家的科研創新能力，沒有此類問題。
另外，根據上述分析框架，一流大學建設的核心問題在于：教學功能的投入往往是政治化導向或市場化導向，而科研功能的投入往往是國家導向（特別是體現國家導向的軍工部門支持的科研活動）和學術共同體導向（以同行評價為基礎的科研活動），在現實中應該如何安置這幾者的交互作用？
高等教育的治理模式
“中國特色”最實質的表征應該在于政府與大學關系的治理模式的探索與選擇。大量的國際經驗已經表明，如果大學具有較小辦學自主性的話，則大學的戰略規劃能力和應變能力則較弱；反之，當大學可以自主辦學時，則大學會加強自身戰略規劃和協調能力建設。高等教育管理的集權程度與大學系統的創新成反比。近年來，世界上諸多國家都采取了增強公立大學自主性的政策措施。
日本的著名教育經濟學家金子元久將美國大學和德國大學分別歸類為法人型大學和國家設施型大學這兩大類典型。美國的法人型大學最早在私立大學領域確立。私人團體以一定的理念為基礎，為實現某種公共目的出資辦學，永久性地委托承諾實現這一理念為目標的董事會、理事會進行經營管理，這是這類大學的基本特點。
關于國家設施型大學，一方面它是國家為實現某種特定目標而設立的一種機構（設施），另一方面它是由參與學術研究的教員組成的一種自律性的職業團體。在此類大學中，非學術性權力屬于州政府，學術相關事務權力屬于教授，學校管理層的權限非常小。
德國的大學自主權更多體現為講座教授的自主權，而不是大學本身的自主權。
我國大學的治理模式既不同于美國，又不同于德國。當前各個高校紛紛提出或者已經嘗試建立董事會、理事會，這一改革能否實質性地推進制度改善，還需拭目以待。
高等教育的激勵模式
辦好世界一流大學，歸根結底，最重要的是吸引真正具有世界一流水平的人才到我國大學任教，為吸引這些人才和保留這些人才提供足夠與適宜的激勵。具有較長高等教育發展歷史、高等教育較為發達的國家，都形成了特色的教師激勵模式，且與外界（包括政府）對大學的激勵模式形成了有機結合的整體。
一種模式是美國的“企業與市場”模式。相比于“教授的天下”的歐洲大學，美國大學作為“教育企業”的特色十分突出，校長就如企業總裁（CEO）一樣具有較強的管理協調權力和較高的自主權。美國大學校長是由董事會任命的，而不是由教師選舉產生的，校長對董事會負責，而不是對教師和學生負責。總的來說，美國大學對教師采用較為嚴苛的市場導向制度，一是采取聘用制度，只有經過長期嚴格考核后，教師才能成為大學的終身雇員；二是對教師施加了較強的問責、獎懲壓力，形成了篩選體系，教師“非升即走”。但是，與此相對應的是，顯著影響教授聲譽和大學聲譽的聯邦政府科研支持和來自社會的科研支持，也基本采取市場導向的競爭機制，往往是以教師本人和項目而不是以大學為支持單位。優秀的教師可以攜帶這些支持游走于各個大學之間。對于內部治理不良、學術聲譽滑坡的大學，同樣存在教授“炒大學魷魚”的反向機制；加之學校之間對于優秀教授的競爭，由此形成了教師倒逼大學管理層尊重學術權力、不斷提高內部治理能力的壓力。在美國的模式中，大學內部的市場化激勵加強了大學對于教師的問責和獎懲，而大學外部的市場化激勵加強了教師對于大學的自主權和反向壓力，從而形成了制衡機制。
另一種模式是歐洲大學的“學術共同體”模式。在許多歐洲國家，大學教師具有政府公務員身份，職位有絕對保證，收入標準由政府部門制定，大學沒有權力決定教師的去留以及工資收入水平，因此也較少采取相應的激勵和監督措施。同時歐洲政府的支持政策也往往以大學為對象。但是，歐洲大學長久以來具有極強的“學術共同體”傳統和法律地位。例如，牛津大學的憲章明確規定，該大學屬全體教師所有。而且，歐洲大學的校長往往是由教師選舉產生。這種大學內部教師的學術權力和對于學術共同體的“擁有權”，在某種程度上提供了對教師的激勵，并制衡了高度行政化的管理。
建設世界一流大學面臨的挑戰
關于世界一流大學建設的具體政策問題，建議當前和未來一段時期內改革舉措的細節設計應體現如下原則：
第一，突出科研的原則。應該進一步加強科教體系中研究型大學的主力軍地位，同時也進一步加強高等教育機構中科研功能的地位。突出一個著力點，即建立一個強大的、高等教育系統內的、獨立的科研經費支持體系和科研預算管理體系，將一流大學和一流學科建設的具體任務盡量由這個體系承載、整合。換句話說，一是政府應該盡快改變當前學校因“身份”而得到支持的專項政策；二是政府應該采取適當分離大學的教學支持和科研支持而建立教學與科研“兩條腿走路”的體制安排。從長遠來看，這一體制安排更加有利于研究型大學的良性發展。在具體的制度設計上，在教育系統內建立兩個彼此獨立的教學預算撥款制度和科研預算管理制度體系，以規范化的教學預算撥款制度和科研預算管理制度為支持研究型大學的主干；在主干之外，再考慮政府的政策重點安排短期性、臨時性的專項。
第二，穩定支持的原則。將現有“985”專項納入常規性撥款。在教學預算方面，對于央屬高校，進一步細化生均綜合定額撥款標準，將辦學質量、辦學特色、辦學層次等因素考慮在內，將研究生撥款剝離納入另行設立的“央屬高校科研預算管理制度”。另外，建議單獨對“學術支持”建立經費支持機制。
第三，激勵制衡的原則。政府可支持大學試點對教師采用更加靈活的聘用和獎懲制度。同時，將更高比例的政府對于研究型大學的科研支持，采取競爭機制，以教師群體或個人、項目為基本單位進行分配，提高間接成本補償比例，允許科研資金隨教師群體或個人流動，形成有效的教師倒逼大學管理層機制，使之提高對于學術權力的尊重，提高內部治理能力。
就精英院校而言，當前我國諸多動輒以哈佛大學、斯坦福大學這些美國世界一流大學為榜樣的討論中，幾乎沒有對下述幾個事實的關注。第一，我國一流大學校長經常談到“人才培養為根本使命”，而實際上，美國精英大學在歷史上都受到過這種思潮的嚴重影響。把教學交給其他層次的機構而自己聚焦于科研，這是美國的四年文理學院和社區學院存在與發展的驅動力之一。第二，這些被國人關注的美國大學很多是私立大學。這些私立精英大學的核心財政基礎是捐贈基金。我國的大學和日本的私立大學通常是依靠債務（銀行貸款）進行資本投入。但是，美國私立大學依賴的是富余的資本積累。從政治經濟學的角度分析，這是美國允許社會精英將一筆巨大的社會財富在公共視野和民主過程之外干預教育、進行其自身復制的制度。第三，美國擁有一大批優秀的公立大學，與私立精英大學互相競爭也互為庇護。前者實際上在教學功能方面承擔了嚴重的政治壓力、“庇護”了后者，而后者優異的治理與表現又不斷激勵前者去改善。我國一流大學既要承擔“培養國家需要的人才”這樣的壓力，又要與其他國家的一流大學在國際化的學術世界中展開競爭，這是在建設具有“中國特色的一流大學”的過程中不得不迎難而上的最為關鍵的挑戰。
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